QUARANTINE PENALTIES

Ihor Sikora for the Zakon i Biznes, №13 (1467) 21.03—03.04.2020
Article in the original language

Стаття on-line

Притягнення до адміністративної відповідальності за ст.44-3 КпАП виглядає ілюзорним

18 березня 2020 року набрав сили закон про запобігання коронавірусу. Й правовий інтерес викликають законодавчі засоби регулювання поведінки населення. Зокрема, посилення юридичної відповідальності за порушення правил карантину.

Три випадки адмінвідповідальності

Так, законом від 17.03.2020 №530-IX посилено кримінальну відповідальність за ч.1 ст.325 Кримінального кодексу («Порушення санітарних правил і норм щодо запобігання інфекційним хворобам та масовим отруєнням»). Крім того, Кодекс про адміністративні правопорушення доповнено ст.44-3 («Порушення правил щодо карантину людей»).

На перший погляд, посилення юридичної відповідальності, яке передбачено законом, вдало залякує населення та формує стале переконання про серйозність епідеміологічної ситуації. Втім, проаналізуємо його детальніше.

Що ж не так з адміністративною відповідальністю за ст.44-3 КпАП? За змістом ст.44-3 КпАП, адміністративна відповідальність наставатиме за порушення

правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених законом «Про захист населення від інфекційних хвороб»,

інших актів законодавства,

рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами.

Тобто законодавець передбачив 3 випадки, за кожний з яких можливе притягнення особи до юридичної відповідальності. Зупинимося детальніше на кожному з них.

Порушення правил щодо карантину

Для того, щоб розібратися з першим випадком, необхідно проаналізувати закон №530-IX, який за логікою повинний містити визначення карантину людей, санітарно-гігієнічні, санітарно-протиепідемічні правила і норми, які можливо порушити.

Згідно з положеннями ст.1 цього закону під карантином слід розуміти адміністративні та медико-санітарні заходи, що застосовуються для запобігання поширенню особливо небезпечних інфекційних хвороб.

У свою чергу, санітарно-протиепідемічні правила і норми — нормативно-правові акти (накази, інструкції, правила, положення тощо) центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров'я, вимоги яких спрямовані на запобігання виникненню та поширенню інфекційних хвороб.

Відповідно до чч.1, 4 ст.29 закону №530-IX, карантин встановлюється та відміняється Кабінетом Міністрів, а інформація яка повинна міститися у рішенні про встановлення карантину повинна передбачати такі відомості:

обставини, що призвели до карантину;

територіальні межі карантину;

профілактичні, протиепідемічні та інші заходи, їх виконавці та терміни проведення;

тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки, що покладаються на них;

період, необхідний для ліквідації епідемії чи спалаху особливо небезпечної інфекційної хвороби;

у разі потреби, зміна режиму роботи підприємств, установ, організацій або інші необхідні зміни щодо умов їх виробничої та іншої діяльності.

Постановою КМ  «Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19» від 11.03.2020 №211 на період карантину спочатку визначено лише два обмежувальних заходи. Проте згодом постановою КМ від 16.03.2020 №215 внесено зміни до вказаної постанови, чим доповнено та змінено обмежувальні заходи.

Зокрема, введено заборону:

на проведення всіх масових (культурних, розважальних, спортивних, соціальних, релігійних, рекламних та інших) заходів, у яких бере участь понад 10 осіб, крім заходів, необхідних для забезпечення роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

на роботу суб’єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення, крім роздрібної торгівлі продуктами харчування, пальним, засобами гігієни, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, засобами зв’язку, провадження банківської та страхової діяльності, а також торговельної діяльності і діяльності з надання послуг з громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту;

на регулярні та нерегулярні перевезення пасажирів автомобільним транспортом у приміському, міжміському внутрішньообласному і міжобласному сполученні (крім перевезення легковими автомобілями);

на перевезення понад 10 пасажирів одночасно в одному транспортному засобі у міському електричному (трамвай, тролейбус) та автомобільному транспорті, що здійснює регулярні пасажирські перевезення на міських маршрутах у звичайному режимі руху та на міських автобусних маршрутах в режимі маршрутного таксі;

на перевезення пасажирів метрополітенами мм.Києва, Харкова і Дніпра;

на перевезення пасажирів залізничним транспортом в усіх видах внутрішнього сполучення.

Щодо санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених законом «Про захист населення від інфекційних хвороб», то у тексті цього закону їх віднайти не вдалося.

Очевидно, що причиною цього є те, що санітарно-гігієнічні, санітарно-протиепідемічні правила і норми є окремими нормативно-правовими актами і вказівка законодавця на їх пошук у цьому законі є не більше, ніж недолік правової конструкції норми ст.44-3 КпАП.

Порушення інших актів законодавства

При аналізі означеної підстави на згадку одразу спадає закон «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» та, звісно, будь-які нормативно-правові акти МОЗ, які містять санітарно-гігієнічні та/або санітарно-протиепідемічні правила і норми.

Утім, якщо закон «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» юридично подібний до закону «Про захист населення від інфекційних хвороб» (у частині регулювання санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм), то з іншими нормативно-правовими актами МОЗ є складнощі, які будуть проілюстровані нижче.

Порушення рішень органів місцевого самоврядування

Очевидно, що прийняття закону №530-IX є загальнонаціональним планом заходів для боротьби з епідемією. Але безпосередня реалізація превентивних та реагувальних заходів здійснюється на місцях. Й органи місцевого самоврядування уповноважені приймати рішення, які спрямовані на застосування заходів боротьби із небезпечною інфекцією. Зокрема:

залучати підприємства, установи, організації незалежно від форм власності до виконання заходів з локалізації та ліквідації епідемії чи спалаху інфекційної хвороби;

залучати для тимчасового використання майно підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, необхідне для здійснення профілактичних і протиепідемічних заходів, із наступним повним відшкодуванням у встановленому законом порядку його вартості або витрат, пов'язаних з його використанням;

установлювати особливий режим в'їзду на територію карантину та виїзду з неї громадян і транспортних засобів, а у разі необхідності проводити санітарний огляд речей, багажу, транспортних засобів та вантажів;

запроваджувати більш жорсткі, ніж встановлені нормативно-правовими актами, вимоги щодо якості, умов виробництва, виготовлення та реалізації продуктів харчування, режиму обробки та якості питної води;

встановлювати особливий порядок проведення профілактичних і протиепідемічних, у тому числі дезінфекційних, та інших заходів;

створювати на в'їздах і виїздах із території карантину контрольно-пропускні пункти;

створювати спеціалізовані заклади охорони здоров'я з особливим протиепідемічним режимом.

Як бачимо, жодних видів протиепідемічних заходів вказані положення не містять, оскільки вони повинні бути відображені в постанові КМ про введення карантину, а органи місцевого самоврядування лише повинні їх виконувати.

Однак, згідно з положеннями ст.32 закону «Про захист населення від інфекційних хвороб» органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування за поданням відповідного головного державного санітарного лікаря у разі, коли в окремому населеному пункті, у дитячому виховному, навчальному чи оздоровчому закладі виник спалах інфекційної хвороби або склалася неблагополучна епідемічна ситуація, що загрожує поширенням інфекційних хвороб, можуть встановлювати обмежувальні протиепідемічні заходи. Обмеженням підлягають ті види господарської та іншої діяльності, що можуть сприяти поширенню інфекційних хвороб.

Яскравою ілюстрацією даних повноважень є рішення виконавчого органу Київської міської ради. Так, протоколом №10 Постійної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій КМДА від 16.03.2020 введені обмежувальні заходи з 17 до 31 березня 2020 року. Однак, залишається невідомим, чи впроваджувалися дані заходи за поданням головного державного санітарного лікаря або на виконання постанови КМ №211 із внесеними змінами.

Юридична конструкція обмежувальних заходів, впроваджених на території м. Києва, має суттєві недоліки, що ускладнює їх застосування в подальшому.

Наприклад, встановлено «максимальне обмеження» для роботи всіх торговельних закладів, які здійснюють торгівлю будівельними матеріалами. Що мала на увазі постійна комісія КМДА при введенні такого заходу? В чому полягають «обмежувальні заходи» та чим вони відрізняються від «максимальних обмежень»?

Вбачається, що дозволене одночасне перебування двох покупців у такому торгівельному закладі є максимальним обмеженням, яке зміг собі дозволити певний суб’єкт господарювання. Так само функціонування такого закладу за наявності половини штату продавців-консультантів теж є максимальним обмеженням.

Складення адміністративних матеріалів

Іншою перешкодою для застосування ст.44-3 КпАП є те, що згідно з п.1 ч.1 ст.255 КпАП складення адміністративних матеріалів здійснюватимуть органи внутрішніх справ. Як підказує досвід правозастосування, органи внутрішніх справ у графі щодо суті адміністративного правопорушення в протоколі ставитимуть у вину особі «недотримання карантину» або «порушення рішення органу місцевого самоврядування», замість викладення суті адміністративного правопорушення, як цього вимагає законодавство.

Проблема полягає у тому, що для застосування такої підстави як порушення особою нормативно-правових актів МОЗ працівникам органів внутрішніх справ необхідно досить глибоко володіти змістом актів, які містять санітарно-гігієнічні та/або санітарно-протиепідемічні правила і норми. Погодьтеся, виглядає малоймовірним.

Навіть складення належним чином працівниками органів внутрішніх справ адміністративних матеріалів за ст.44-3 КпАП ще не гарантуватиме притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Так, відповідно до ст.255 КпАП розгляд адміністративних правопорушень за даною статтею здійснюють районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди.

Взявши до уваги стан функціонування судів під час карантину і те, що строк накладення адміністративного стягнення складає 3 місяці з моменту вчинення адміністративного правопорушення, вбачається досить сумнівним притягнення осіб за ст.44-3 КпАП з дотриманням прав та законних інтересів цих осіб.

Проте, 20 березня на офіційному сайті Шевченківського районного суду м. Києва опублікована новина про притягнення особи до адміністративної відповідальності за ст.44-3 КпАП, що, як мінімум, викликає подив.

Сформовані переконання щодо даної постанови пов’язані з тим, що лише 18 березня введено відповідальність за даною статтею, а 20 березня вже є постанова про притягнення особи до відповідальності;

з фабули, яка відображена у новині на сайті суду, скоріше вбачається склад правопорушення за ст.160 КпАП, ніж ст.44-3 КпАП;

яким чином судом забезпечувалися повідомлення особи про розгляд даних адміністративних матеріалів та забезпечення її процесуальних прав, зокрема, права на захист.

Проте, сподіваємося, що найближчим часом постанова буде опублікована в ЄДРСР, і тоді можна буде дати відповідь на поставлені запитання і розвіяти всі сумніви.

Такими чином, притягнення до адміністративної відповідальності за ст.44-3 КпАП виглядає ілюзорним, через

недосконалість рішень про введення карантину та введення обмежувальних заходів органів місцевого самоврядування;

недоцільність визначення органом, який здійснює збирання (складання) матеріалів про адміністративне правопорушення, органів внутрішніх справ;

осіб, які її застосовуватимуть.

Повністю поділяючи кроки влади щодо введення в дію обмежувальних заходів під час карантину, але, враховуючи встановлений спосіб законодавчого примусу, можемо отримати ситуацію протилежну, ніж задумувалася законотворцями.

За інформацією, що наявна у мережі інтернет, на даний вже момент складено 1451 протоколи про адміністративні порушення за ст.44-3 КпАП. Тож буде дуже цікаво прослідкувати, чи витримає дана норма застосування з боку судів.