Alyona Michurina for Yurydychna Gazeta

Article in the original language

Стаття on-line 

Обличчя ворога

35 балів зі 100 можливих отримала Україна в Індексі сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index — CPI) за 2024 рік. У новому дослідженні Transparency International наша країна посідає 105-те місце поміж 180 країн. Скандали щодо закупівель в Міноборони, хабарі на закупівлі генераторів, спроби нагріти руки на відбудові «Охматдиту», злив інформації щодо розслідування справ НАБУ, непрозорі конкурси в АРМА, кричуще за своїми масштабами збагачення членів МСЕК, тиск на журналістів і громадських активістів — усе це потворні обличчя одного явища — корупції.

Національне законодавство визначає корупцію як використання особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи пропозиції вигоди для себе або інших осіб. Проте очевидно, що в законі закладено дуже вузьке, індивідуалізоване розуміння корупції.

Натомість у наукових колах корупція розглядається на двох рівнях. На індивідуальному рівні це така собі моральна проблема конкретної особи, яка вчиняє недоброчесно. Проте може виявитися (і виявляється), що від заміни людей на посадах корупція нікуди не зникає. Отже, це явище має глибші корені та є своєрідною системою суспільних відносин. Гроші, хабарі — це найнижчий ступінь корупції. Системна корупція виглядає як домовленості про «колообіг» посад, де можна отримати корупційну ренту, навіть безпосередньо не отримуючи хабарів. У такій системі тільки «свої» люди можуть бути на посадах, які приносять відкати.

На державному рівні корупція прямо визнається однією з реальних загроз національній безпеці України через зрощення бізнесу і політики, порушення з боку органів державної влади прав і свобод людини, переважання в діяльності управлінських структур особистих, корпоративних, регіональних інтересів над загальнонаціональними. Водночас, як свідчить практика, корупція є загрозою національній безпеці України і в інших сферах, зокрема в зовнішньополітичній, науково-технологічній, воєнній, соціальній, екологічній, інформаційній тощо.

Методи боротьби

Загальновизнано, що жодна із соціально-політичних і економічних систем не мала, не має і не може мати повного імунітету від корупції — змінюються лише її обсяги та прояви, а також можливості її впливів на соціальне життя. Корупція буде існувати доти, доки буде існувати публічна влада. Відмінність різних держав у цьому аспекті полягає не у наявності чи відсутності корупції як такої, а в її масштабах, характері корупційних проявів, впливі корупції на економічні, політичні, правові та інші соціальні процеси.

Чинники успішної протидії корупції вже давно відомі та апробовані міжнародною спільнотою. Це насамперед відкритість влади, прозорість і зрозумілість процедур прийняття державних рішень, дієві механізми контролю за діяльністю державних органів з боку громадянського суспільства, свобода слова, свобода та незалежність засобів масової інформації. Проте оскільки кожна історія такої протидії є по-своєму унікальною, дослідження міжнародного досвіду запобігання корупції та боротьби з цим явищем завжди становитиме цікавість як з наукового, так і з практичного погляду. Тож у межах цієї статті пропонуємо ознайомитися з деякими вдалими методами боротьби з корупцією, що застосовувалися різними країнами світу.

Естонія: «молода кров» і мовний чинник

Один із найуспішніших прикладів країн ЄС — Естонія — досягла цього, не створюючи окремих органів. Проте тут була політична воля політиків викорінити хабарництво. Після краху радянської моделі з’явилась і можливість: після того, як естонська мова стала офіційною, багато російськомовних мігрантів втратили свої посади і замість них прийшли молоді естонці. Це суттєво зруйнувало радянські корумповані мережі. Швидке відновлення економіки дозволило забезпечити держслужбовцям високі зарплати. Приклад Естонії доводить, що створення антикорупційних органів не забезпечує гарантованого викорінення корупції. Навіть більше — успішна боротьба можлива й без таких органів. Так, в Естонській Республіці обов'язок боротьби з корупцією покладається на відповідне бюро Центральної кримінальної поліції, яке входить до складу Міністерства внутрішніх справ Естонії. Бюро разом із підрозділом внутрішньої безпеки Міністерства внутрішніх справ Естонії здійснює діяльність щодо попередження корупції та виявлення осіб, які такі діяння вчиняють.

Грузія: метод «шокової терапії»

Досить успішну систему протидії корупції сформовано в Грузії. Країна обрала більш радикальну стратегію протидії корупції — гранично можливе зменшення ролі держави в регулюванні суспільних процесів. Метод «шокової терапії», застосований у Грузії, полягав у протидії корупції за широким спектром напрямів: лібералізація економічних відносин, радикальне скорочення державного апарату з одночасним підвищенням рівня зарплати чиновникам і правоохоронцям, створення спеціальної «служби провокаторів», докорінна зміна суспільної толерантності до фактів корупції.

Як і в Естонії, особливістю грузинської антикорупційної моделі є відсутність спеціального незалежного органу боротьби з корупцією, так само як і окремого органу для розробки антикорупційної політики. Створена для координації та моніторингу антикорупційної діяльності у 2008 році Антикорупційна рада Грузії під жодне з цих визначень не підходить. Рада не має ані власного штату, ані бюджету, а його члени можуть бути відкликані урядом у будь-який час. Роль секретаріату Антикорупційної ради виконує аналітичний департамент Міністерства юстиції Грузії, де працюють усього 16 осіб, а очолює Раду міністр юстиції. Антикорупційна політика Грузії реалізується на основі Антикорупційної стратегії, Плану дій і Кримінального кодексу Грузії. Стратегія концентрується на шести пріоритетних сферах: ефективний і вільний від корупції державний сектор; конкурентоспроможний і вільний від корупції приватний сектор; вдосконалення системи правосуддя; вдосконалення антикорупційного законодавства; попередження корупції та вдосконалення механізму фінансування діяльності політичних партій.

Румунія: слідчі під прикриттям і конфіскація за згодою

Румунія характеризується найагресивнішою антикорупційною політикою в Європейському Союзі. У 2002 році в країні створено Національний антикорупційний директорат Румунії за моделлю Італії, покликаний викривати й розслідувати корупційні правопорушення.

Кримінальне процесуальне законодавство Румунії дозволяє використовувати слідчих під прикриттям, тобто під виглядом співробітників підприємств, установ, організацій. Для вибіркової поточної перевірки державних службовців, співробітників правоохоронних органів на корупційну вразливість допускається «тестова перевірка на доброчесність» (провокація). Такий захід проводиться на підставі ордера прокурора, його метою є оцінка (моніторинг) ризиків.

Намагання уникнути відповідальності окремими особами зумовило потребу передбачити в законодавстві Румунії взаємне інформування правоохоронних органів різних країн про перетин кордону підозрюваними. У межах міжнародного співробітництва діють спільні слідчі групи, що дає змогу ефективно виявляти осіб, які перебувають у міжнародному розшуку. Ускладненим є отримання інформації від провайдерів, а також одержання дозволу на проведення обшуку політиків тоді, коли ці особи лише пов’язані з корупційними оборудками. Членство Румунії в Євросоюзі дає змогу оперативно співпрацювати, зокрема перевіряти законність коштів, виявлених під час проходження митного контролю в аеропорту, протягом 8 годин незалежно від місця затримання особи.

Для оперативного реагування на будь-які повідомлення про незаконне збагачення певних осіб у 2007 році в Румунії створено проміжний між фіскальною службою та Національним антикорупційним директоратом орган — Національну агенцію з доброчесності. Її співробітниками стали сумлінні громадяни, наявність юридичної або економічної освіти для яких не є обов’язковою вимогою. У разі надходження повідомлення про підозру щодо незаконного збагачення працівники вказаного органу мають право здійснити перевірку фінансових зобов’язань і статків особи за всіма наявними в державі базами даних (реєстрами). Суто арифметична розбіжність доходів та видатків дає підстави для виклику громадянина для уточнення даних і пояснення ним виявлених фінансових похибок. У разі неможливості надання інформації про законні джерела походження активів, які є у власності особи, виникає ґрунтовна підозра щодо вчинення корупційного правопорушення — незаконного збагачення. Однак з метою економії процесуального часу Національній агенції з доброчесності надано право застосовувати цивільну конфіскацію за згодою особи. Ця новела полягає в тому, що особі пропонують спочатку пояснити джерела походження коштів. Якщо відповідь не розкриває історію їх законного набуття у власність чи користування, є два варіанти розвитку ситуації. Перший із них полягає в направленні матеріалів до Національного антикорупційного органу Румунії для відкриття кримінального провадження та проведення повного розслідування незаконної діяльності особи, виявлення джерел незаконного збагачення, накладення арешту на нерухомість і рахунки з подальшою конфіскацією за вироком суду. Другий варіант: особі пропонується добровільно переказати до державного бюджету суму, походження якої не підтверджено офіційними документами.

Гонконг: презумпція винуватості

Якщо в Україні існує таке поняття, як «презумпція невинуватості», то в Гонконгу серед чиновницького апарату усталений вираз «презумпція корумпованості». Для сучасного Гонконгу чиновник, який бере хабарі — нонсенс. Однак ще 30 років тому корупція вважалася звичайною справою, а 90% службовців були корумпованими. У 1974 році була організована держструктура під назвою Незалежна комісія проти корупції (НКПК) із високими заробітними платами для співробітників, з офіцерами, які підпорядковуються лише особисто губернатору, та зі сторонніми громадськими спостерігачами, до яких належали винятково інтелігенція та бізнесмени. Держслужбовці, що жили на широку ногу, повинні були самостійно доводити, що майно було набуте ними законно. Якщо цього не вдавалося зробити, на них чекав арешт і конфіскація майна. До речі, одним із перших високопоставлених чиновників, який був заарештований за хабарі, був начальник поліції Гонконгу. Також велике значення у боротьбі з корупцією зіграли громадяни, які брали участь у роботі НКПК шляхом подання скарг та інформуючи владу про випадки хабарництва, а також журналісти, що активно висвітлювали всі гучні процеси. Результат справді приголомшливий — за 30 років рівень корумпованості вдалося знизити з 90% до 3%.

Сингапур: системний підхід

Окрему главу в історії боротьби з корупцією варто присвятити Сингапуру. Уряд країни усвідомлював, що передбачені законом покарання не будуть дієвими, якщо вони не спиратимуться на ефективне правозастосування. Тому було прийнято рішення про створення Бюро — універсального антикорупційного агентства. Повна назва Бюро в перекладі з китайської мови дослівно означає «Бюро з розслідування заразної жадібності».

На початку антикорупційне законодавство країни було досить слабким. Багато корупційних злочинів виявилися поза сферою його дії, а працівники правозастосовних органів не мали влади, що давала б їм можливість ефективно виконувати свої функції. Ба більше, знайти докази злочинів було доволі складно через неефективне законодавство та залучення величезної кількості чиновників у корупційну практику. Чиновники відкрито брали хабарі, що було частиною азіатського способу життя, передавали частину отриманих у такий спосіб доходів вищим посадовим особам. Тіньовий сектор економіки за обсягом перевершував легальний. Організовані злочинні групи (тріади) фактично діяли відкрито.

Головна ідея антикорупційної політики Сингапуру полягає у прагненні мінімізувати умови, що створюють як стимули, так і можливості здійснювати корумповані дії та уникати за це покарання. Серед базових нормативно-правових актів, що формують правове забезпечення боротьби з корупцією в Сингапурі, є Акт про запобігання корупції. На його підставі Бюро отримало повноваження перевірки законності дій і рішень усіх посадових осіб; розгляду скарг громадян, що містять звинувачення в корупції і вимагають відшкодування збитків; розслідування випадків недбалості та байдужості, допущених державними службовцями; розслідування фактів зловживання службовим становищем і неналежного виконання службових обов’язків у разі підозри про наявність ознак корупції; дослідження процедур роботи державного сектору з метою зведення випадків корупції до мінімуму.

З метою запобігання корупції Бюро вивчає методи роботи департаментів та державних органів для виявлення прогалин у наявній адміністративній системі, які могли б сприяти появі корупції, хабарництва та недобросовісної практики, і надсилає керівникам установ рекомендації щодо проведення заходів, спрямованих на усунення недоліків та запобігання корупції.

Внаслідок авторитарних методів роботи Бюро уряд стримує прояви бюрократії, успішно здійснює запобігання корупції, а це, зі свого боку, забезпечує сприятливий інвестиційний клімат Сингапуру. Акт наділив службовців Бюро широкими повноваженнями в розслідуванні, наприклад: «директор та інший уповноважений мають право заарештовувати без ордера будь-яку особу, підозрювану у вчиненні правопорушення, передбаченого цим законом, до якої є розумні претензії на підставі інформації з достовірних джерел; слідчі можуть обшукувати заарештовану особу і вилучати всі знайдені при ній речі за наявності доказів незаконної діяльності. Будь-яка особа, заарештована за такими мотивами, направляється до відділення Бюро або поліції». Актом закріплено визначення особи, винної у скоєнні корупційного правопорушення: вона винна в корупції, коли сама чи у співучасті з іншою особою незаконно підкуповує, отримує або висловлює згоду на отримання будь-якої винагороди для себе чи іншої особи; незаконно дає, обіцяє або пропонує іншій особі винагороду, незалежно від того, у своїх чи сторонніх інтересах винагороджує чи підбурює іншу особу до дії або бездіяльності щодо будь-якої справи, реальної чи задуманої.

Актом передбачено право прокурора давати дозвіл директору Бюро і його головному заступнику перевіряти будь-які банківські, часткові та розрахункові рахунки, банківські книжки державних службовців, так само як і їхніх дружин, дітей і агента, якщо є підозра у скоєнні корупційного правопорушення.

Законною практикою стало надання громадянами на вимогу слідчих потрібної їм конфіденційної інформації. Відмова від співпраці зі слідством і приховування інформації розглядаються як правопорушення і караються значним штрафом або взяттям під варту на строк до року.

Примітним є те, що всі повноваження чітко регламентовано законом, чим практично виключена можливість свавілля з боку співробітників Бюро. Це важливо, адже зловживання владою може зруйнувати всі позитивні напрацювання у встановленні довірчих відносин із суспільством у питаннях боротьби з корупцією. У Сингапурі щороку від державних службовців вимагають заповнення спеціальних форм для декларацій їхнього майна, активів і боргів. Зробивши відкритими всі дані щодо стану доходів, комерційних інтересів і фінансових операцій високопосадовців, система державного управління набула статусу прозорості політичних фінансів.

Влада зробила все для того, щоб забезпечити високий рівень довіри до себе з боку громадян. Наприклад, за допомогою реального електронного уряду тяганина в державних установах Сингапуру була зведена до мінімуму. Запити в міністерства і відомства сингапурці надсилають в електронному форматі. Суди працюють чітко і швидко. Є, наприклад, Суд малих скарг (Small Claims Court), який займається справами туристів, якщо їх раптом обдурили під час купівлі. Засідання суду призначають вже на наступний день. Відсутня будь-яка тяганина та, відповідно, зникає привід давати хабар за прискорення процесу.

Як бачимо, держави використовують різний набір практик у боротьбі зі спільним злом. Спостерігається, що нижчий рівень корупції у міжнародному Індексі сприйняття корупції традиційно займають країни, де впроваджувалися системні заходи протидії корупції, а не лише ті, в яких були запроваджені найсуворіші покарання. Як зазначають дослідники, суворі репресивні заходи можуть призвести до зворотного ефекту — різкого посилення однієї із «корпорацій чиновництва» — правоохоронних органів, які отримають монопольне право вирішувати, кого карати, а кого милувати, зі всіма відповідними наслідками. Тож слід зробити висновок, що найважливішими чинниками в боротьбі з корупцією є, з одного боку, наявність сильної політичної волі державного керівництва країни, а з іншого — комплексна системна робота з населенням і формування відповідної культури, що зводить до нуля толерантність до корупції як явища.