Юридическая практика, № 45 (985), 4 ноября 2016 г.
Статья Александра Мостового
Статья (pdf)
Практикующим юристам давно известна проблема определения юрисдикции рассмотрения споров о признании незаконными решений органов государственной власти или местного самоуправления относительно земельных участков.
Масштабные разногласия
Разногласия между судами различных юрисдикций относительно подведомственности рассмотрения вышеуказанных споров достигли такого масштаба, что даже решение Конституционного Суда Украины (КСУ) от 1 апреля 2010 года № 10-рп/2010, которое является обязательным к исполнению, не разрешило их. В указанном решении КСУ среди прочего растолковал пункт 1 части 1 статьи 17 Кодекса административного судопроизводства Украины (в редакции, действующей на момент принятия решения), указав, что к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов, относятся и земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как с субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, действий или бездействия.
Несмотря на обязательность решения КСУ, сначала пленум Высшего хозяйственного суда Украины, приняв постановление «О некоторых вопросах практики рассмотрения дел в спорах, возникающих из земельных отношений» от 17 мая 2011 года № 6, а позже и пленум Высшего специализированного суда Украины по рассмотрению гражданских и уголовных дел, приняв постановление «О некоторых вопросах юрисдикции общих судов и определения подсудности гражданских дел» от 1 марта 2013 года № 3, решили отойти от его сути. Пытаясь разгрузить административную юрисдикцию, пленумы закрепили основной тезис о том, что земельные споры между физическими и юридическими лицами с одной стороны и субъектами властных полномочий, которые реализуют права владельца земли, — с другой должны рассматриваться в порядке хозяйственного или гражданского судопроизводства (в зависимости от субъектного состава правоотношений).
Волна противостояний
После принятия вышеуказанных постановлений пленумов нахлынула новая волна противостояний между судами различных юрисдикций. Не желая стоять в стороне распределения сфер влияния, пленум Высшего административного суда Украины (ВАСУ) принял контрпостановление «Об отдельных вопросах юрисдикции административных судов» от 20 мая 2013 года № 8. В постановлении ВАСУ отметил, что земельные споры физических или юридических лиц с органом местного самоуправления как с субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений, принадлежат к публично-правовым спорам, на которые распространяется юрисдикция административных судов.
С учетом нынешних реалий судопроизводства и правоприменительной практики в целом напрашивается вывод, что урегулирование юрисдикционных противостояний относительно земельных споров невозможно или невыгодно на данном этапе развития правосознания общества. Как иначе можно объяснить принципиальное игнорирование судами общей юрисдикции обязательных решений КСУ?
Развязать узел
Завершить противостояние судов взялся Верховный Суд Украины (ВСУ) — его правовая позиция нашла свое отображение в постановлении от 16 декабря 2015 года, принятом на совместном заседании Судебных палат по гражданским, административным и хозяйственным делам по результатам рассмотрения дела № 6-2510цс15, предметом которого был спор о признании незаконным решения органа местного самоуправления относительно земельного участка.
С целью формирования одинаковых подходов к правильному применению судами норм процессуального права в части определения правил подсудности или установленной законом компетенции судов ВСУ в постановлении от 16 декабря 2015 года выразил следующий правовой вывод: спор будет иметь частноправовой характер, если он обусловлен нарушением частного права (как правило, имущественного) определенного субъекта, подлежащего защите способом, предусмотренным для сферы частноправовых отношений, даже в том случае, если к нарушению частного права привели властные управленческие действия субъекта властных полномочий.
Кроме того, со ссылкой на решение КСУ от 16 апреля 2009 года № 7-рп/2009 (дело об отмене актов органов местного самоуправления) ВСУ указал, что решение органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, которое имеет признаки ненормативного акта, исчерпывает свое действие после его реализации, а требования о признании такого решения незаконным должны рассматриваться в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства, если по результатам реализации решения у лица возникло вещное право. В таком случае требование о признании решения незаконным рассматривается как способ защиты нарушенного гражданского права в соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Украины и предъявляется в суд для рассмотрения в порядке гражданского или хозяйственного судопроизводства.
Казалось бы, образец правоприменительной практики развязал гордиев узел многочисленных судебных противоречий.
Возобновление спора
Однако 7 июня 2016 года ВСУ в составе Судебной палаты по административным делам, рассмотрев дело № 820/3507/15 о признании незаконным распоряжения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеотвода, принял постановление, которым возобновил извечный спор. ВСУ отменил решения административных судов всех трех инстанций, которые установили основания для закрытия производства по делу, обосновывая свои решения тем, что иск, чьим предметом проверки была правильность формирования воли одной из сторон относительно распоряжения землей и передачи соответствующих прав на нее, не может быть рассмотрен по правилам административного судопроизводства. ВСУ отметил, что вывод о том, что ответчик при вынесении распоряжения о предоставлении разрешения на разработку проекта землеотвода не осуществлял властные управленческие функции, основывается на неправильном применении норм процессуального права, поскольку в этих правоотношениях ответчик реализует свои контрольные функции в сфере управления деятельностью, на которую распространяется юрисдикция административных судов.
Таким образом, принимая постановление по делу № 820/3507/15, ВСУ отошел от понятия ненормативности акта субъекта властных полномочий, а также проигнорировал то обстоятельство, что цель предъявления искового требования о признании решения незаконным состояла в оспаривании гражданского вещного права лица (в частности, права на землю), возникшего в результате реализации решения субъекта властных полномочий.
Вышеуказанный вывод Судебной палаты по административным делам ВСУ можно считать случайным, поскольку уже на следующий день, 8 июня 2016 года, эта же Судебная палата почти в том же составе, рассмотрев дело № 809/1841/15, предметом которого было признание действий противоправными, в постановлении пришла к «правильному» выводу о том, что в случае принятия субъектом властных полномочий решения о передаче земельных участков в собственность (то есть ненормативного акта, исчерпывающего свое действие после его реализации), дальнейшее оспаривание правомерности приобретения лицом спорного земельного участка должно разрешаться в порядке гражданской (хозяйственной) юрисдикции, поскольку возникает спор о гражданском праве.
Как видим, юрисдикционный спор продолжается, и о полном его прекращении говорить пока рано. Не все судьи ВСУ разделяют правовую позицию, изложенную в постановлении от 16 декабря 2015 года, и в некоторых случаях отдают предпочтение решению КСУ от 1 апреля 2010 года.
Неясной также остается позиция Верховного Совета Украины по данному вопросу. Парламент мог уже давно разграничить юрисдикцию земельных споров, чтобы лица, которые намерены урегулировать такой спор, не зависели от настроения суда в день принятия решения. Есть надежда, что судебная реформа может послужить выходом из сложившейся ситуации, поскольку одна из ее основных целей — обеспечение единства судебной практики.